Aquí explican su investigación sobre la estructura social en América Latina durante los primeros quince años de este siglo. La hipótesis central: el aumento generalizado del bienestar no necesariamente redundó en una mayor equidad.
Por Bárbara Schijman y Natalia Aruguete
La agenda de exclusión fue prioritaria en la región durante el período posneoliberal, aunque ello no necesariamente redundó en una equidad generalizada. Un aspecto que ha vuelto a la agenda de preocupaciones con la pandemia. Se trata de la hipótesis central, expresada por Gabriela Benza y Gabriel Kessler en este diálogo con Página/12, que surge de su estudio sobre el desempeño de los indicadores de la estructura social en América Latina durante los primeros quince años del siglo XXI. El trabajo de estos investigadores –una sistematización erudita– quedó condensado en el libro “La ¿nueva? estructura social de América Latina” (Siglo XXI).
—¿Por qué afirman en el libro que el aumento generalizado del bienestar, en los primeros quince años del siglo, no necesariamente redundó en una mayor equidad?
Gabriela Benza: –¿Por qué decimos que sí se incrementó el bienestar? Analizamos qué pasó con algunas de las dimensiones de la estructura social –familia, vivienda, salud, educación y distribución de los ingresos– que consideramos clave, en términos de oportunidades de vida de la población. Durante el periodo posneoliberal, en toda la región vemos una mejora en todas estas dimensiones, que llevaron a un mayor bienestar de la población. Pero cabe hacer varias aclaraciones respecto de esas mejoras. Algunas son propias de esta etapa, otras son resultado de las continuidades de procesos previos. Estas dimensiones tienen temporalidades distintas; los procesos demográficos, por ejemplo, no se pueden evaluar en periodos de tiempo tan cortos. Por eso decimos que varias de las mejoras que se ven en materia demográfica son el resultado de procesos de más largo plazo. Y lo mismo pasa con el aumento de la cobertura educativa. Son tendencias que venían de antes aunque se acentuaron en esta etapa posneoliberal.
–¿Qué indicadores de ese bienestar son propios de esta etapa?
GB: –En todas las dimensiones vemos, en común, un esfuerzo por mejorar los pisos. Lo distintivo de este periodo fue disminuir la cantidad de gente que no accedía a ingresos (allí vemos los mayores cambios), que no accedía de ninguna manera a una cobertura de salud, a la educación, a la vivienda. Ésta fue la marca del periodo. A principios de siglo, era muy muy alto el porcentaje de población de toda la región que no contaba con ningún ingreso. Lo que distingue a la política social de toda la región –independientemente de la orientación política de los gobiernos, lo cual es muy significativo–, son las transferencias de ingresos desde el Estado hacia los sectores menos favorecidos, mediante programas de transferencias condicionadas de ingresos y pensiones no contributivas. En el caso de las pensiones no contributivas, en la Argentina es clarísimo.
–¿Cuál es la singularidad de la Argentina en ese tipo de transferencia?
GB: –A principios de siglo, un porcentaje muy alto de adultos mayores no tenía ninguna cobertura, tanto porque esos adultos habían trabajado a lo largo de su vida en el sector informal o porque habían tenido trayectorias inestables de desempleo y ocupación, por lo que no llegaban a cubrir los años necesarios de aportes. Muchos de esos adultos eran mujeres que no habían participado nunca en el mercado laboral o habían participado muy poco por la división tradicional en el trabajo entre géneros. En definitiva, la proporción de adultos mayores sin ninguna cobertura era muy elevada. Estos sistemas de pensiones no contributivas como los programas de transferencias condicionadas incorporaron a esa población, al transferir ingresos a los hogares de menos recursos.
–¿Qué limitaciones observaron en términos de bienestar?
GB: –En algunos países de América Latina, las políticas de regulación del mercado laboral ayudaron a la inclusión social. Aunque también contribuyeron el aumento de la cobertura educativa o en salud y las políticas de generación de vivienda. Pero, incluso desde esta mirada, el proceso tuvo límites, que con la pandemia se ven más claramente. Por un lado, aún existen núcleos excluidos. Por otro, la inclusión se asentó más en favorecer el consumo y los ingresos de la población y menos en generar bienestar a través de otros medios que no sean el mercado. O sea, se amplió la cobertura educativa, se amplió la cobertura en vivienda y en salud, pero en esas esferas los logros fueron menores.
–En términos de bienestar, ¿qué diferencias encuentran entre políticas educativas y de salud, por un lado, y el aumento generalizado de los ingresos, por otro?
GB: –En el periodo, se observa una apuesta más clara de los gobiernos posneoliberales a la mejora del bienestar a través del consumo privado que a la expansión de los bienes públicos. No se pensó mucho en implementar reformas estructurales en salud, educación y vivienda que apuntaran a una cobertura universal y así modificar la gran fragmentación que hay en América Latina en la provisión de estos servicios. En América Latina –en la Argentina tal vez en menor medida–, la fragmentación del sistema de salud en función de los ingresos de las personas es muy fuerte. Uno accede a determinado tipo de salud dependiendo de su nivel de ingresos. Aunque con importantes diferencias entre países, en términos generales no hubo políticas que trataran de modificar eso. Lo más positivo de la época fue la mayor inclusión, pero sí, se logró menos en términos de igualdad.
–En el ciclo de entrevistas sobre “Desigualdad y políticas públicas distributivas”, del Área Estado y Políticas Públicas (AEPP) de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso), señaló que en estos países se priorizó una agenda de exclusión por encima de una agenda de igualdad. ¿En qué se diferencian?
Gabriel Kessler: –Hay una cuestión que vale la pena remarcar. Esa diferencia no puede ser leída como: “finalmente hicieron poco”. Que nosotros señalemos que el gran logro fue en término de exclusión no va en desmedro de los logros del periodo. Además, no se puede disminuir la desigualdad sin comenzar por los núcleos de exclusión. Hay varias cosas que lo volvieron difícil. Primero, la igualdad es una quimera, un horizonte al cual te acercás aunque no es algo a lo que llegás. Y todo lo que implica la lucha contra la desigualdad es muy exigente en términos económicos y políticos. Es decir que se fue avanzando en términos de inclusión. Algo que pasó en la Argentina, así como en otros países, es que los gobiernos no tuvieron tan en cuenta la gravedad y la profundidad de la exclusión que existía en nuestros países, que no se explicaba solo por las políticas de la década neoliberal. En la Argentina, no hubo obras de infraestructura importantes en toda la democracia; salvo algunos puentes. Hay provincias que han estado relegadas desde siempre. Ciertos déficits no vienen de los años ‘90 sino desde mucho antes. De manera no irónica decimos que los gobiernos posneoliberales pudieron cumplir la promesa no cumplida de la década neoliberal que era generar una red de protección para los más pobres.
–¿Con qué dificultades se toparon los gobiernos posneoliberales para concretar esa promesa?
GK: –Ese logro no fue fácil, no fue barato ni tampoco se logró de un día para el otro. Fue también un resultado de disputas políticas importantes. El logro de que se hayan aceptado las transferencias condicionadas y que se extiendan también explica que hoy no haya gente muriéndose de hambre. Sobre todo porque esas transferencias condicionadas dieron estructura organizativa al Estado para llegar a la gente, le dieron legitimidad y cierto imperativo político en el sentido de: “no podemos dejar que la población se muera de hambre”. Si esta pandemia hubiera tenido lugar en 2001 o 2002, posiblemente no se habría podido evitar que la gente se muera de hambre, y no me refiero solamente a la Argentina.
–¿En qué medida las resistencias de algunos sectores socavaron las posibilidades de ir más a fondo y con reformas estructurales?
GB: –Hubo avances, aunque se avanzó menos en transformaciones estructurales que modificaran las bases de la desigualdad de América Latina. Para alcanzar una mayor igualdad es necesario acortar la distancia entre los que están abajo de la estructura social y los que están más arriba. De todos modos, hubo mejoras. Por ejemplo, se redujo la desigualdad de ingresos, lo cual fue significativo por varios motivos. Primero, porque se venía de varias décadas de aumento de la desigualdad de ingresos; segundo, porque la caída de la desigualdad de ingresos fue hipergeneralizada, se dio en casi todos los países de América Latina. Esto se debió a la inyección de ingresos en los sectores más pobres de la población. La reducción de la desigualdad también se explica por los cambios en el sistema impositivo de la región, que redujeron un poco el perfil tan regresivo que lo caracteriza.
GK: –Después del libro de Thomas Piketty hubo un cambio en los estudios de desigualdad que empezaron a mirar el 1% más rico de la población, un sector que no era observado de manera muy fidedigna, ya que no surgía claramente de las encuestas permanentes de hogares sino de lo que los ricos declaran en Forbes, lo cual tiene sus límites… Por entonces se constató que el 1% más rico de la Argentina, Chile, Colombia, Brasil y México, acumulaban una riqueza impresionante.
–¿A qué se refiere puntualmente en el terreno impositivo?
GK: –Hubo un intento que venía del periodo neoliberal, de mejorar la recaudación de impuestos, que en América Latina era lastimosa. Los tributaristas afirman que cuando un impuesto funciona, ese impuesto no se toca. Hubo intentos –y también resistencias– de tender hacia una estructura impositiva más progresiva, aunque no fue la prioridad. ¿Cuál es hoy la cuestión central de la igualdad? Los impuestos, ya que eso no vendrá de un cambio productivo. Sin embargo, no está en la agenda como debería.
–¿Cuál es la principal deuda social del posneoliberalismo?
GK: –Me cuesta pensar que hubo “deudas”, porque en términos de ingresos y de mercado de trabajo se hizo mucho. Nosotros tomamos muy en cuenta la cuestión temporal. Cuando asumió el gobierno de Kirchner había 55 sistemas educativos en la Argentina; en el año 2002, algunas provincias no habían empezado las clases. Hubo una etapa de normalización en la que fue necesario trabajar sobre ingresos. Creo que en el mercado de trabajo registrado se avanzó bastante. En educación, a nivel de cobertura, se avanzó bastante. En calidad, un poco menos, aunque es más complejo. Las mayores diferencias entre los países las observamos en materia de infraestructura. Ecuador y Bolivia avanzaron muchísimo; la Argentina y otros países, un poco menos. En la Argentina mejoró todo, aunque menos que en otros países de América Latina. Los gobiernos posteriores nos hicieron ver que se hizo hasta dónde se pudo. Un aspecto en el que sí se podría haber avanzado, que también es muy complicado, es en lo que tiene que ver con los asentamientos y las villas. También es cierto que, durante todo el período posneoliberal, los pobres se volvieron menos pobres pero los ricos fueron más ricos.
–¿Las políticas de ingresos están más vinculadas a la igualdad de posiciones o la de oportunidades, pensando en las definiciones aportadas por el sociólogo francés François Dubet?
GB: –En general las desigualdades de ingresos se toman como desigualdad de posiciones. El planteo de los fanáticos de la igualdad de oportunidades es que no importa tanto que haya desigualdad de ingreso, el asunto es que aquel que llegue a ganar cien mil veces más que otro ha tenido la oportunidad de lograrlo. Es decir, logró ganar cien mil veces más que otro, en igualdad de oportunidades con el resto de la población. Cuando hablamos de ingresos nos referimos a las posiciones, a los resultados a los que uno llega. La cuestión allí es cómo llega uno a ese lugar; lo mismo ocurre con las posiciones de clase.
–¿Qué análisis hacer de las inequidades de género en el contexto actual de pandemia?
GK: –Si uno mira comparativamente, por ejemplo, cuestiones de género, población afro e indígena, en LGTB es donde más se avanzó. Y donde menos se avanzó, en cuanto a reducción de las desigualdades, es en la cuestión indígena y afro. Pensémoslo en términos de interseccionalidad: las mujeres indígenas integran el grupo que está claramente peor. Y eso podemos verlo porque hoy hay mejores datos que hace quince años, gracias a que la cuestión indígena se empezó a visibilizar después de los cambios constitucionales de la década del ’90, que rompieron con la idea del mestizaje, crisol de razas, etc. Creo que, en materia de género, la agenda de cuidado es la que más estuvo presente. Se sabe qué hacer; la cuestión es hacerlo.
GB: –Hay trabajos de feministas que dicen que en este periodo los gobiernos privilegiaron la agenda LGTB por encima de las demandas históricas de las mujeres, como el aborto y los sistemas de cuidado, por ejemplo. En relación con lo indígena, hay muchas diferencias entre países. En Bolivia, sí se avanzó muchísimo. Me parece que, en materia de género, hubo muchos avances, en gran medida por la acción política de los movimientos feministas, que vienen haciendo un trabajo muy importante desde hace mucho tiempo. En términos de políticas, se avanzó, pero menos.
–Una de las inequidades de género más dramáticas se evidencia en la violencia machista. ¿Qué observan en esta dimensión?
GB: –En relación con la violencia de género se avanzó un montón. Por ejemplo, con la tipificación de los femicidios, en casi todos los países de América Latina. Se avanzó menos, por ejemplo, en las políticas de cuidado, que se volvieron muy visibles con la pandemia. Hoy contamos con mucha información sobre este tema aunque hubo pocos avances en la implementación de estas políticas. Quizá ya sea el momento de aplicar políticas en esa línea.
GK: –Hay problemas que no se están visibilizando con la pandemia y que van a tener consecuencias futuras. Federico Tobar, un experto en salud sexual y reproductiva del Fondo de Población de las Naciones Unidas, presentó una serie de trabajos en los que señala que las mujeres no están accediendo a anticonceptivos, ni mediante los servicios públicos ni a través del mercado. El cálculo de Tobar en términos de embarazos, abortos y mortalidad materna mostró un retroceso de 27 años en derechos sexuales y reproductivos, al comienzo de la pandemia, que ahora aumentó a 35 años. ¡Estamos 35 años atrás en el acceso a anticonceptivos y a planificación familiar! Esos efectos, que hoy no se ven, se verán en el corto plazo.
–¿Qué otras cuestiones se volvieron visibles con la pandemia?
GB: –Las transferencias de ingresos por parte de los Estados se habían asentado en la población y entonces había consenso para que rápidamente los Estados reaccionaran transfiriendo más ingresos a los sectores desfavorecidos, además de una estructura montada que le permitió a los Estados llegar a los distintos sectores sociales. Pero hay cuestiones más estructurales que condicionan a los gobiernos para hacer frente a la pandemia, como el grado de informalidad de las economías, muy alto en América Latina. En la Argentina hay dos factores que ayudaron a que las medidas funcionen. Por un lado, un Estado que actuó. Por otro lado, la experiencia previa de organización social ayudó a la implementación de estas medidas en los sectores más bajos.
GK: –La cuestión espacial gravitó como central en este momento, lo que nos permitió ver la multiescalaridad de lo espacial. La pandemia también mostró que en la Argentina, aun con las críticas que puedan hacerse al respecto, hay cierta articulación entre sociedad y Estado. La gente cumplió la cuarentena, más bien que mal, respondió. Y eso habla de la relación, en un sentido normativo, entre Estado y sociedad.
